數(shù)字連續(xù)性是維護文件數(shù)字方式生成、保存和再用的一種數(shù)字治理方法，是保證數(shù)字信息數(shù)字可取、數(shù)字可信和數(shù)字可持續(xù)再用的一種數(shù)字能力，是實現(xiàn)數(shù)字內(nèi)容可跟蹤性、可溯源性和可關(guān)聯(lián)性的一種數(shù)字服務(wù)。政府數(shù)字連續(xù)性是國家政府信息資源證據(jù)力、服務(wù)力、安全力和控制力保障的基本要求，是提升政府治理能力、實施我國大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略、加快實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之一，是政府治理數(shù)字轉(zhuǎn)型、無紙化辦公、業(yè)務(wù)連續(xù)性的基本前提，也是互聯(lián)網(wǎng)時代人們以數(shù)字方式工作和生活的安全保障，實現(xiàn)數(shù)據(jù)強國的重要國家戰(zhàn)略舉措。

　　世界上多個發(fā)達國家已經(jīng)制訂政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃

　　英國于2007年啟動數(shù)字連續(xù)性項目，目標于2015年完成95％政府業(yè)務(wù)活動的數(shù)字化運行，電子文件作為信息資產(chǎn)進行登記管理，確保各種變革風險可管可控，2016年政府部門將實施基于數(shù)字連續(xù)性管理的信息管理能力評估；新西蘭于2009年啟動政府數(shù)據(jù)連續(xù)性計劃，目標于2017年實現(xiàn)70％政府業(yè)務(wù)活動的數(shù)字化運行，電子文件管理被納入數(shù)字社會可持續(xù)發(fā)展資源配置，確保各種管理要素可持續(xù)供給；澳大利亞政府于2012年制訂了政府數(shù)據(jù)連續(xù)性行動計劃，目標于2020年實現(xiàn)100%政府業(yè)務(wù)數(shù)字化運行，電子文件電子方式管理被視為政府治理的有效手段，確保電子文件可信、可取和可持續(xù)再用；美國聯(lián)邦政府提出2019年將實現(xiàn)無紙化辦公，為此，2011年由奧巴馬簽署總統(tǒng)令，加強政府文件管理，要求政府各部門設(shè)置首席文件主管，以自動化方式管理電子文件，保障電子政務(wù)的連續(xù)性，2015年更新了信息資源管理法案，要求聯(lián)邦政府公務(wù)員和外包機構(gòu)開展電子文件管理培訓(xùn)，保證電子文件處置合法合規(guī)。

　　我國亟待制訂全面的政府數(shù)字連續(xù)性國家行動計劃

　　當前，我國政府業(yè)務(wù)活動中日益劇增的電子文件由于缺少從國家戰(zhàn)略層面的數(shù)據(jù)連續(xù)性協(xié)同戰(zhàn)略，政府機構(gòu)普遍存在文件數(shù)字生成、紙質(zhì)復(fù)制保存和電子化掃描再用的雙套制或雙軌制管理模式，不僅導(dǎo)致了政府數(shù)據(jù)鏈斷裂問題嚴重，而且?guī)砹舜罅抗ぷ鞯闹貜?fù)，帶來了人、財、物的浪費。

　　2014年4月至2015年10月，國家社科基金重大招標課題國家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機制研究課題組對我國6個省14個城市64個政府機構(gòu)（其中綜合檔案館22個、城建檔案專業(yè)館9個、政府資源中心及信息技術(shù)部門33個）約200名政府部門相關(guān)人員進行的訪談?wù){(diào)查顯示，所有被訪者均認為雙套制或雙軌制已經(jīng)造成政府機構(gòu)數(shù)據(jù)資源的大量重復(fù)浪費，增加了副本管理的工作量和庫房占用量，降低了工作效率，不利于綠色經(jīng)濟發(fā)展和低碳環(huán)保。

　　雙套制或雙軌制尤其不適用照片、圖形文件、數(shù)據(jù)庫文件、音頻視頻文件等類型數(shù)字原生文件的有效管理，將數(shù)字生成的這類文件轉(zhuǎn)換為其他類型文件，不管是紙質(zhì)還是縮微方式副本保存，均無法保證其信息的真實性、可靠性和完整性，甚至無法輸出紙質(zhì)版本，不利于電子事務(wù)的數(shù)據(jù)化全程管理、留痕跟蹤和信息化再用。人為斷裂數(shù)據(jù)鏈，容易導(dǎo)致數(shù)字資產(chǎn)的流失，導(dǎo)致電子事務(wù)數(shù)據(jù)不可追溯、不可跟蹤和不可關(guān)聯(lián)，無法開展大數(shù)據(jù)歷史數(shù)據(jù)分析研究，影響互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政府跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的信息交換，給政府部門業(yè)務(wù)協(xié)同及社會化公共服務(wù)帶來困難。

　　為了有效解決數(shù)據(jù)鏈斷裂的問題，建設(shè)節(jié)約型、高效型和服務(wù)型政府，政府文件檔案信息資源數(shù)字連續(xù)性行動計劃的國際化經(jīng)驗值得借鑒。

　　制訂我國政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃的建議

　　為提升我國國家治理現(xiàn)代化能力，可以從以下3個方面全面推進政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃的制訂與實施。

　　一是制定國家數(shù)字連續(xù)性管理戰(zhàn)略。把制定國家數(shù)字連續(xù)性管理戰(zhàn)略納入國家電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，納入國家信息化規(guī)劃，納入國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃和國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并嵌入其行動計劃；構(gòu)建國家層面的政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃管理機制，明確我國政府數(shù)字連續(xù)性管理的責任主體，借鑒國際經(jīng)驗，建議國家檔案局全面負責政府數(shù)字連續(xù)性管理行動計劃的政策制定和監(jiān)督執(zhí)行；在國家層面成立政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃領(lǐng)導(dǎo)小組，國家檔案局、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部、國家標準化管理委員會、國家保局等為小組成員單位，共同負責統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃工作。

　　為了保障政府數(shù)字連續(xù)性管理，需要將政府電子文件的生成者、保管者和利用者均納入政府數(shù)字連續(xù)性管理體系，明確細化各部門、各類人員的職責，從電子文件產(chǎn)生、保管、發(fā)布、共享、處置和開放利用的全過程，從數(shù)據(jù)文件、數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)內(nèi)容多維度來保障政府數(shù)據(jù)的連續(xù)性，加強跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的政府機構(gòu)合作與聯(lián)盟。

　　二是加強我國政府數(shù)字連續(xù)性管理的法律制度和標準規(guī)范建設(shè)。在法律制度層面，呼吁盡快啟動《中華人民共和國數(shù)據(jù)法》的制定工作，確定數(shù)據(jù)主權(quán)在法律關(guān)系上的認定，在跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下和互聯(lián)網(wǎng)+等社會轉(zhuǎn)型背景下，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、處置權(quán)、利用權(quán)等的主體及其責權(quán)利關(guān)系。借鑒國際經(jīng)驗，建議由國家檔案局負責對政府部門數(shù)據(jù)處置權(quán)的審定，確保有可再用價值的數(shù)據(jù)得到安全留存和管控，確保大數(shù)據(jù)資源可持續(xù)再用；在對《中華人民共和國檔案法》進行修訂的過程中，明確數(shù)字生成文件應(yīng)該以數(shù)字方式保存和數(shù)字方式提供利用，同時應(yīng)該明確風險管控主體及其責任。

　　在標準規(guī)范建設(shè)層面，盡快建立國家層面的政府數(shù)字連續(xù)性管理標準體系，對政府電子文件產(chǎn)生、保管、發(fā)布、共享、處置和開放利用全過程的數(shù)字格式標準、技術(shù)標準、管理標準等做出統(tǒng)一規(guī)定。應(yīng)該積極參與國際規(guī)則和國際標準的制定，全面推進國內(nèi)標準與國際標準的銜接，提升國家治理現(xiàn)代化的國際話語權(quán)和全球競爭力。

　　三是啟動若干政府數(shù)字連續(xù)性國家級工程和項目。建議優(yōu)先啟動以下3項國家層面的政府數(shù)字連續(xù)性工程和項目。第一，制定政府數(shù)據(jù)全面質(zhì)量管理體系和考核制度，包括電子文件。調(diào)查分析影響政府數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵性問題和制約因素，構(gòu)建基于政府電子文件全生命期連續(xù)性管理的政府數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，將其納入電子政務(wù)績效考核。第二，構(gòu)建可信電子證照服務(wù)平臺規(guī)范。

　　梳理電子證照通用目錄、電子憑證目錄和其映射服務(wù)目錄；研究制定可信電子證照服務(wù)平臺建設(shè)功能要求規(guī)范，保證電子證照可取、可信和可持續(xù)再用；編制電子證照共建、共享和共認的管理規(guī)定，確保電子證照服務(wù)平臺建設(shè)的風險可管可控，為電子證照跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域互聯(lián)互通互信、共建共享共認提供保障，使信息惠民、利民和便民。第三，實施政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃，嵌入信息化發(fā)展專項資金項目和信息惠民工程項目。

　　政府數(shù)字連續(xù)性行動計劃應(yīng)成為政府治理的重要內(nèi)容，政府電子文件檔案信息可取、可信、可跟蹤、可關(guān)聯(lián)、可回溯、可再用和可控制應(yīng)被納入相關(guān)的信息化發(fā)展專項資金項目申請計劃；應(yīng)成為國家治理現(xiàn)代化能力提升的重要戰(zhàn)略，嵌入信息惠民工程可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，成為信息惠民工程建設(shè)中電子取證、數(shù)字記憶構(gòu)建、身份認同、在線文化發(fā)展等社會基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)和技術(shù)支撐體系建設(shè)的績效考核評估內(nèi)容。