2005年5月12日，廣東省深圳市福田區(qū)華富路地鐵施工單位挖破地下燃?xì)夤艿缹?dǎo)致連環(huán)爆炸，造成1人死亡，16人受傷。2013年5月20日晚上，橫崗華茂工業(yè)園地面突然坍塌，造成5人死亡，1人受傷。

　　城建檔案管理

　　兩起事故，看似一起野蠻施工，一起天災(zāi)。但究其根源，則與地下管線等公共檔案信息資源的管理不無關(guān)系。通俗點(diǎn)說，城建檔案管理是一個(gè)城市進(jìn)行城市規(guī)劃、建設(shè)管理、安全搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的作戰(zhàn)地圖，如何發(fā)揮好城建檔案管理的作用是提高城市管理水平，防止出現(xiàn)修水的把氣挖斷了、修氣的把電挖斷了、修電的把通訊挖斷了之類情況的重要保障。

　　日前，廣東省深圳市檔案局長、市城建檔案管理館長張晉周接受采訪時(shí)介紹：深圳市城建檔案管理仍然存在檔案收集管理利用方面的問題，特別是社會(huì)檔案責(zé)任體系不清、意識(shí)不強(qiáng)，給城市建設(shè)運(yùn)營管理帶來一定隱患。

　　困局1完整性不足

　　2007年底，上海市政工程局收到英國來信，內(nèi)附有上海外白渡百年大橋的設(shè)計(jì)圖紙。圖紙線條工整、數(shù)據(jù)符號(hào)分毫不差、設(shè)計(jì)審核校對(duì)繪圖人姓名清晰可見，更重要的是信中還特別提醒維修時(shí)，一定要注意檢修水下的木樁基礎(chǔ)混凝土橋臺(tái)和混凝土空心薄板橋墩。百年大橋，當(dāng)年的設(shè)計(jì)公司幾經(jīng)滄桑，卻依然完整保存著當(dāng)年的設(shè)計(jì)圖紙。

　　相比之下，兩年前，橫崗華茂工業(yè)園因地下排水箱涵老化破裂致地面坍塌、造成5人死亡的悲劇令人何其感慨。據(jù)當(dāng)年龍崗區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局事后進(jìn)行的調(diào)查和不完全統(tǒng)計(jì)，類似華茂工業(yè)園內(nèi)這樣的暗渠，僅事發(fā)地一段就有6.5公里；而擁有174公里河道的龍崗區(qū)，至少有50公里人工暗渠。涉及的問題主要是市政設(shè)施管理權(quán)責(zé)不清，市政設(shè)施檔案沒有移交歸檔，未能實(shí)行有效管理維護(hù)，如果能夠利用城建檔案管理進(jìn)行檢查監(jiān)管和維護(hù)，類似事故便能減少發(fā)生。廣東省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃師戴明曾經(jīng)建議，盡快對(duì)早年修建的地下排水管網(wǎng)、暗渠進(jìn)行排查，通過技術(shù)手段重新繪制地下管網(wǎng)分布圖，弄清腳下還有多少不合格的箱涵，不能讓這樣的悲劇再度上演。

　　數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年底，市城建檔案管理館館藏城建檔案管理386513卷，主要包括市以上重大建設(shè)項(xiàng)目檔案、市政檔案、地下管線檔案和在市建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)開工建設(shè)的工業(yè)、民用建筑檔案等，此外，寶安、龍崗、羅湖、南山等區(qū)城建檔案管理室保存的是在該區(qū)建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)開工建設(shè)的工業(yè)與民用建筑檔案，由此構(gòu)成全市城建檔案管理館（室）館藏主體。目前，城建檔案管理不完整主要體現(xiàn)在：

　　一、早期建設(shè)過程中的部分城建檔案管理沒有歸檔；

　　二、部分市政建設(shè)單位移交竣工檔案后，未按規(guī)定將更新、改造等過程中產(chǎn)生的檔案及時(shí)移交進(jìn)館；

　　三、分散在各檔案館（室）的檔案共享服務(wù)不充分，造成社會(huì)利用不方便。

　　困局2真實(shí)性準(zhǔn)確性存疑

　　2005年5月12日，福田區(qū)華富路附近地鐵施工單位機(jī)械開挖挖破地下燃?xì)夤艿缹?dǎo)致連環(huán)爆炸，事故造成1人死亡，16人受傷，多輛汽車損壞，7000多用戶燃?xì)夤?yīng)中斷。事發(fā)地點(diǎn)附近就是一個(gè)加油站。事故調(diào)查的其中一個(gè)原因，就是燃?xì)夤艿揽⒐D不準(zhǔn)確，管道實(shí)際所在的位置與竣工圖所標(biāo)示存在數(shù)米誤差。

　　針對(duì)此事故，深圳市建設(shè)主管部門首次將該施工企業(yè)清出深圳建筑市場(chǎng)，并對(duì)相關(guān)的責(zé)任人進(jìn)行了處理，同時(shí)將地下燃?xì)夤艿赖谋Ｗo(hù)工作納入了建設(shè)工程行政許可的管理內(nèi)容，要求建設(shè)單位在申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證之前，必須同時(shí)提交一份該建設(shè)單位與燃?xì)夤局g簽訂的地下燃?xì)夤艿辣Ｗo(hù)協(xié)議。

　　這起事故提醒我們：城建檔案管理的真實(shí)性和準(zhǔn)確性具有重大意義，但深圳城建檔案管理的真實(shí)性和準(zhǔn)確性存疑的問題并沒有因此得到解決。記者了解到，城建檔案管理館雖然負(fù)責(zé)城建檔案管理的保存利用，并有一套完整的接收程序，不過檔案的形成由建設(shè)單位和檔案形成單位負(fù)責(zé)。城建檔案管理的真實(shí)準(zhǔn)確主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是施工原始記錄、驗(yàn)收、工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定、試驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告等各類工程文件是否能及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、全面地記錄和反映建設(shè)過程的各階段、環(huán)節(jié)和工序；二是竣工圖紙是否完整、準(zhǔn)確、清晰、規(guī)范、修改到位，并能真實(shí)反映項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)的實(shí)際情況，做到圖物相符。

　　尤其在工程建設(shè)中，對(duì)工程文件和竣工圖編制質(zhì)量的有效控制與管理，是保證檔案真實(shí)、準(zhǔn)確的核心。市城建檔案管理館工作人員說，但在對(duì)擬移交進(jìn)館的檔案檢查和提供檔案利用時(shí)，發(fā)現(xiàn)很多檔案真實(shí)性、準(zhǔn)確性把關(guān)不嚴(yán)。記者了解到，市檔案局在對(duì)全市在建的工程項(xiàng)目檔案進(jìn)行檢查和對(duì)擬移交市城建檔案管理館的檔案進(jìn)行審核時(shí)，發(fā)現(xiàn)普遍存在文件簽署問題，如漏簽名（章）、代簽名、打印或復(fù)印簽名、簽署人與工程文件要求的資質(zhì)資格不符、簽署人使用無法律效力的私人印章等；竣工圖編制質(zhì)量不高，修改不到位，甚至圖物不符，盡管市城建檔案管理館審核檔案時(shí)及時(shí)指出這些問題，但對(duì)內(nèi)容無法進(jìn)行審查，不能保證進(jìn)館檔案內(nèi)容真實(shí)。嚴(yán)重影響檔案利用質(zhì)量和效果，并成為危及城市建設(shè)、運(yùn)營和管理的一大隱患。

　　困局3法律法規(guī)嚴(yán)重滯后

　　相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，是城建檔案管理真實(shí)性、準(zhǔn)確性存在問題的重要原因。據(jù)介紹，1994年，深圳制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，有效推動(dòng)了深圳城建檔案管理工作的開展。但隨著城建檔案管理工作的制度環(huán)境與法律環(huán)境的變化、管理標(biāo)準(zhǔn)的提高以及深圳城建檔案管理體制、工作實(shí)踐的重大改變，現(xiàn)行城建檔案管理法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：

　　如目前有關(guān)竣工圖的行政管理依據(jù)還是1982年2月國家基本建設(shè)委員會(huì)發(fā)布的《編制基本建設(shè)工程竣工圖的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》，距今已30多年，建設(shè)工程的工作背景、工作方式已發(fā)生巨大變化，很多條款已不適用。

　　1994年《管理規(guī)定》第五條規(guī)定：市城建檔案管理部門負(fù)責(zé)參加建設(shè)工程檔案的竣工驗(yàn)收，這一規(guī)定造成建設(shè)單位按有關(guān)法規(guī)完成工程建設(shè)并形成城建檔案管理后，要由城建檔案管理部門參與真實(shí)性、完整性的質(zhì)量把關(guān)。實(shí)際上，城建檔案管理部門越界，同時(shí)弱化了項(xiàng)目建設(shè)單位的檔案形成責(zé)任，檔案管理部門參與檔案驗(yàn)收實(shí)際上是裁判員下場(chǎng)參與運(yùn)動(dòng)員活動(dòng)，造成檔案行政執(zhí)法難以規(guī)范進(jìn)行。

　　困局4缺乏有效行政監(jiān)管

　　記者在該檔案局館采訪時(shí)了解到，市檔案局館工作人員在市民中心政務(wù)服務(wù)大廳進(jìn)行地下管線查詢時(shí)，發(fā)現(xiàn)有提供的地下管線信息不準(zhǔn)的情況，主要原因是一些建設(shè)單位未按規(guī)定及時(shí)將管線改遷等相關(guān)檔案及時(shí)向市城建檔案管理館移交；二是有些檔案內(nèi)容本身真實(shí)性準(zhǔn)確性存在問題。這樣的事情屢見不鮮。但是，檔案管理部門只是檔案的保存管理單位，并不是檔案的形成單位。

　　張晉周認(rèn)為，城建檔案管理館成立以來，市城建檔案管理接收情況還是比較好的，有效促進(jìn)了城市管理水平的提升，避免和減少城市公共安全事故的發(fā)生，但是行政監(jiān)管還是存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：城建責(zé)任體系不完善，造成檔案行政管理部門、有關(guān)建設(shè)主管部門在檔案形成移交管理及檔案質(zhì)量監(jiān)管方面職責(zé)不清，沒有形成協(xié)作共治的局面；二是城建檔案管理部門參與檔案驗(yàn)收，造成將主要注意力放在了建設(shè)單位項(xiàng)目建設(shè)過程中檔案形成整理的指導(dǎo)，弱化了執(zhí)法和處罰；三是有關(guān)法律法規(guī)對(duì)違法處罰的規(guī)定罰則過于寬泛，在實(shí)際執(zhí)行中往往也難以操作。

　　據(jù)介紹，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定將建設(shè)工程檔案管理納入工程質(zhì)量管理之中。對(duì)建設(shè)單位、參建單位未按規(guī)定移交建設(shè)工程檔案或者移交的建設(shè)工程檔案不真實(shí)、不準(zhǔn)確等行為，法律責(zé)任如何追溯？然而在項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)工程文件的及時(shí)形成、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、簽署規(guī)范和簽章的有效性缺乏有效的行政監(jiān)管。

　　困局5信息共享平臺(tái)缺失

　　目前，由于分級(jí)管理，城建檔案管理信息分存在市、區(qū)城建檔案管理機(jī)構(gòu)、各建設(shè)單位、有關(guān)主管部門和有關(guān)專業(yè)公司，全市尚未建成一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全市城建檔案管理信息資源的共享。

　　張晉周介紹，他經(jīng)常去業(yè)務(wù)大廳了解市民對(duì)于城建檔案管理的需求，有時(shí)候覺得我們的工作做得還不夠。主要問題是全市城建檔案管理分散在各個(gè)館室，我們對(duì)哪些檔案存在哪些地方、如何獲取做了一些規(guī)定，但廣而告之做得不夠，應(yīng)該建立一個(gè)協(xié)調(diào)平臺(tái)，建立各館室和有關(guān)部門間的配合機(jī)制，及時(shí)解決市民的問題。

　　據(jù)了解，2013年6月市政府領(lǐng)導(dǎo)批示，深圳市檔案中心將按照集中存儲(chǔ)、分類管理、資源共享、行政監(jiān)管的原則，努力建設(shè)長期、穩(wěn)定、安全的全市性檔案集中儲(chǔ)存基地，促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)檔案信息資源共享，提升檔案公共服務(wù)。記者采訪了解到，市檔案局已經(jīng)將建立信息共享平臺(tái)列入工作日程。

　　另外，關(guān)于地下管線信息的管理，根據(jù)《深圳市地下管線管理暫行辦法》，由市規(guī)劃國土部門會(huì)同市城建檔案管理機(jī)構(gòu)，在整合現(xiàn)有地下管線信息資源的基礎(chǔ)上，建立全市地下管線綜合信息管理系統(tǒng)，該平臺(tái)的建成，相信將大大加強(qiáng)全市地下管線信息的管理。