2020年12月12日，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)陸國(guó)強(qiáng)簽署國(guó)家檔案局第16號(hào)令，公布《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。《辦法》以新修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新修訂《檔案法》）和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)制定，共五章三十條，自2021年6月1日起施行。

制定的必要性

2020年年初，為做好疫情防控檔案工作，國(guó)家檔案局對(duì)各地區(qū)各部門(mén)開(kāi)展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作情況進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)管理制度建設(shè)情況進(jìn)行梳理。從了解到的情況看，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作及制度建設(shè)主要存在以下問(wèn)題，亟須從國(guó)家層面上制定專(zhuān)門(mén)規(guī)定予以解決。

1. 缺乏國(guó)家層面的制度規(guī)范

目前，已經(jīng)有17個(gè)省區(qū)市制發(fā)了重大活動(dòng)檔案管理相關(guān)規(guī)定，國(guó)家體育總局制定了《大型運(yùn)動(dòng)會(huì)檔案管理辦法》等，國(guó)家檔案局第8、9、10、13號(hào)令中均有條款涉及重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作要求，但在國(guó)家層面上沒(méi)有針對(duì)相關(guān)檔案管理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，因而在開(kāi)展工作時(shí)存在依據(jù)不充足、要求不明確等問(wèn)題。

2. 對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件界定不清

各地出臺(tái)的相關(guān)辦法對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件定義較為寬泛籠統(tǒng)，不同地區(qū)之間界定不盡相同，有些地方還因?yàn)榻缍ㄟ^(guò)寬導(dǎo)致管理要求無(wú)法落實(shí)到位等問(wèn)題。

3. 檔案歸屬流向不夠明確

對(duì)于跨層級(jí)或多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的重大活動(dòng)，目前規(guī)定的檔案處置方式、歸屬與流向不明確，易造成檔案資料的割裂、散失，給檔案管理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

4. 檔案管理要求不夠科學(xué)

從各地區(qū)各部門(mén)規(guī)定條文來(lái)看，在管理要求上存在一些不夠合理的內(nèi)容，突出表現(xiàn)在：一是要求過(guò)早移交檔案，未平衡立檔單位的移交權(quán)責(zé)和利用需求；二是要求對(duì)所有重大活動(dòng)全部建立全宗，未與機(jī)關(guān)檔案管理進(jìn)行有效銜接。

新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”，從而使建立健全相關(guān)辦法和工作機(jī)制成為法定要求。

主要內(nèi)容

2020年4月，《辦法》起草工作正式啟動(dòng)。，11月26日，國(guó)家檔案局局務(wù)會(huì)議審議并予以通過(guò)。主要就以下內(nèi)容作了規(guī)范：

1. 明確檔案定義范圍

《辦法》明確重大活動(dòng)是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)外組織舉辦的，對(duì)黨和國(guó)家、行業(yè)、地方具有重大意義或者重要國(guó)際影響的會(huì)議、會(huì)展、賽事、紀(jì)念、慶典等大型活動(dòng)；突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案是指在舉辦重大活動(dòng)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！掇k法》第十四、十六條分別從活動(dòng)類(lèi)型和檔案門(mén)類(lèi)上對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案作了進(jìn)一步闡釋。

2. 規(guī)定檔案工作原則

《辦法》要求，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分類(lèi)實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”是新修訂《檔案法》確定的檔案工作原則，在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中予以重申具有特殊的意義。一般來(lái)說(shuō)，重大活動(dòng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)具有比較鮮明的行業(yè)特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是明確國(guó)家檔案主管部門(mén)主管重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，有助于保證檔案主管部門(mén)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制度職責(zé)，避免各行其是?！胺旨?jí)管理”要求在國(guó)家檔案主管部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地分級(jí)負(fù)責(zé)本級(jí)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作。雖然一些重大活動(dòng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)涉及不同層級(jí)，但就檔案工作的部署、開(kāi)展來(lái)說(shuō)，通常會(huì)以某一層級(jí)為主，強(qiáng)調(diào)分級(jí)管理，有助于明確管理責(zé)任、確定檔案歸屬流向?！胺诸?lèi)實(shí)施”要求發(fā)揮不同類(lèi)型活動(dòng)主管部門(mén)作用，并根據(jù)活動(dòng)特點(diǎn)分別確定相應(yīng)的檔案收集、管理等要求。《辦法》第八條第二款、第十七條第二款要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)工作、制定本系統(tǒng)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表就是分類(lèi)實(shí)施的重要體現(xiàn)?！敖y(tǒng)籌協(xié)作”要求重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作有統(tǒng)籌、有協(xié)作，同時(shí)發(fā)揮好檔案主管部門(mén)、責(zé)任部門(mén)和檔案館相關(guān)各方在檔案管理中的作用。

3. 界定部門(mén)職責(zé)分工

《辦法》對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作直接相關(guān)的檔案主管部門(mén)、重大活動(dòng)和突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對(duì)部門(mén)或者專(zhuān)門(mén)設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱(chēng)“責(zé)任部門(mén)”）和檔案館3類(lèi)主體的工作職責(zé)及工作分工進(jìn)行了界定。其中，檔案主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)，負(fù)責(zé)建立本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作清單，并對(duì)檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查；責(zé)任部門(mén)負(fù)責(zé)相應(yīng)檔案的收集、整理和保管，并按規(guī)定向檔案館移交；檔案館負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案接收征集、集中保管、編研開(kāi)發(fā)并提供利用。在檔案管理工作、專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)中，《辦法》也對(duì)3類(lèi)主體的分工進(jìn)行了明確，方便不同主體明晰各自任務(wù)，在職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)工作開(kāi)展。

4. 創(chuàng)新檔案工作方法

重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作涉及多個(gè)部門(mén)，為有效發(fā)揮各個(gè)部門(mén)作用，《辦法》在工作方法上進(jìn)行了創(chuàng)新。一是實(shí)行清單管理制度?！掇k法》要求檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布本行政區(qū)域重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作清單，明確年度工作任務(wù)或事項(xiàng)（重大活動(dòng)為工作任務(wù)，突發(fā)事件為工作事項(xiàng)）以及相應(yīng)的責(zé)任部門(mén)、檔案處置要求等，明確行政區(qū)域內(nèi)每年的工作重點(diǎn)和工作要求。一方面，清單制度有利于充分發(fā)揮檔案主管部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；另一方面，也有利于各地結(jié)合自身實(shí)際合理確定重大活動(dòng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)檔案管理范圍。二是規(guī)定了提前介入要求?！掇k法》在總結(jié)北京奧運(yùn)會(huì)、上海合作組織青島峰會(huì)等檔案工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出檔案館可以根據(jù)需要，提前介入重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案，為充分發(fā)揮檔案館專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)提供了制度依據(jù)。三是明確了工作機(jī)制和通報(bào)制度?！掇k法》要求檔案主管部門(mén)、責(zé)任部門(mén)和檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案主管部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，完善工作情況通報(bào)制度，協(xié)同推進(jìn)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作。

5. 確定檔案管理思路

在檔案資源管理方面，《辦法》有3個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是在管理對(duì)象上做到“全覆蓋”。在收集范圍中，《辦法》沒(méi)有采用類(lèi)似“各種文件材料”等籠統(tǒng)說(shuō)法，而是對(duì)照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》門(mén)類(lèi)設(shè)置要求，列明重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案各個(gè)門(mén)類(lèi)，同時(shí)對(duì)構(gòu)成文書(shū)檔案的文件材料進(jìn)行詳細(xì)列舉，既利于與單位日常檔案管理相銜接，又利于將所有相關(guān)門(mén)類(lèi)檔案納入收集范圍。二是在管理方法上做到“全納入”。要求將重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理納入單位日常檔案管理中。由此提出了將重大活動(dòng)和突發(fā)事件文件材料納入本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統(tǒng)一管理、檔案門(mén)類(lèi)劃分和分類(lèi)方法與全宗內(nèi)檔案保持一致、按照相應(yīng)門(mén)類(lèi)檔案整理規(guī)則進(jìn)行整理3項(xiàng)要求，保證重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案在收集范圍、分類(lèi)方法和整理規(guī)則上與單位其他檔案保持一致。三是在管理目標(biāo)上做到“全專(zhuān)題”?！掇k法》要求以專(zhuān)題目錄、專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)等方式、方法對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案進(jìn)行管理。在責(zé)任部門(mén)管理階段，一般要求將檔案納入日常檔案管理中，不要求在實(shí)體上作為專(zhuān)題檔案進(jìn)行整理。確有必要的，可以設(shè)立專(zhuān)題進(jìn)行管理，以專(zhuān)題方式進(jìn)行管理且具備建設(shè)條件的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展本系統(tǒng)或本單位檔案專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。在這一階段，不論是否設(shè)立專(zhuān)題進(jìn)行管理，都應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)題目錄。在檔案館管理階段，要求檔案館開(kāi)展分管范圍內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。

6. 規(guī)范檔案歸屬流向

《辦法》通過(guò)規(guī)范全宗設(shè)置方式，對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的歸屬流向進(jìn)行了明確，即責(zé)任部門(mén)為一個(gè)單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理；責(zé)任部門(mén)分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個(gè)主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔(dān)活動(dòng)主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定；責(zé)任部門(mén)為多個(gè)單位不分主次、聯(lián)合開(kāi)展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理；責(zé)任部門(mén)為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的，形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時(shí)機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理。全宗歸屬確定后，除臨時(shí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其停止工作前向有關(guān)主管單位或檔案館移交檔案外，其他納入責(zé)任部門(mén)全宗管理的檔案按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向檔案館移交即可。對(duì)于檔案全宗設(shè)置產(chǎn)生爭(zhēng)議的，《辦法》提出了爭(zhēng)議解決機(jī)制，即由相關(guān)單位提交檔案主管部門(mén)予以處理。

此外，《辦法》還對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障，單位或者個(gè)人獎(jiǎng)懲、檔案利用、開(kāi)放和開(kāi)發(fā)等作出了原則性規(guī)定。